Derecho administrativo. Tomo 2 / Juan Carlos Cassagne.

CONTENIDO
TITULO CUARTO. CONFIGURACION DE LA ACTUACION ESTATAL REGULADA POR EL DERECHO ADMINISTRATIVO
CAPITULO 1. CARACTERIZACION JURIDICA DE LA ACTUACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA Y DE LA ACTIVIDAD DE LOS ORGANOS LEGISLATIVO Y JUDICIAL
1. Las funciones o actividades del Estado y los actos que emite la Administración 11
2. Condición y forma jurídica de los distintos actos que regula el Derecho Administrativo emanados de entes y órganos públicos estatales 14
3. El régimen exorbitante como nota peculiar del Derecho Público 16
4. Contenido del régimen exorbitante: las prerrogativas de la Administración 18
5. La distinción entre régimen exorbitante y cláusula exorbitante 23
6. Continuación. Las garantías del administrado 24
CAPITULO II. ACTOS ORIGINADOS POR LA ACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACION PUBLICA
Sección 1° EL ACTO ADMINISTRATIVO
1. Diferentes actos que dicta la Administración Pública. Remisión 41
2. La actividad de la Administración con relación a terceros 42
3. Los hechos administrativos 43
4. Las llamadas vías de hecho administrativas 44
5. El acto administrativo: concepto y función actual 45
6. Estructura unilateral o bilateral de la declaración. La unilateralidad o bilateralidad pueden referirse tanto a su formación como a sus efectos 48
7. Efectos del acto administrativo 50
8. Alcance general o individual del acto administrativo 51
9. El contenido exorbitante del régimen aplicable al acto administrativo 52
10. Síntesis: noción conceptual. ¿Existe algún criterio positivo en el orden nacional? 52
Sección 2° LOS REGLAMENTOS
1. El concepto durante el constitucionalismo y la óptica realista 54
2. Diferencias entre el acto administrativo y el reglamento 56
Sección 3° OTROS ACTOS DE LA ADMINISTRACION PUBLICA
1. Los actos inter-orgánicos 60
2. Los actos que vinculan sujetos de la Administración Pública (actos inter-administrativos) 63
3. Solución de conflictos inter-administrativos 64
4. Improcedencia de la aplicación de multas en las relaciones inter-administrativas 67
5. El acto institucional 69
6. La categoría del acto institucional y el problema terminológico 70
7. Su concepto y fundamento constitucional 71
8. Distintos supuestos que configuran actos institucionales en la Constitución Nacional 73
9. El control judicial de los actos de ejecución de un acto institucional en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación 78
10. Actos emitidos por la Administración reglados parcialmente por el Derecho Privado 79
11. Actos de sustancia jurisdiccional que dicta la Administración 84
CAPITULO III. LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
1. La teoría de los elementos del acto administrativo 91
2. El papel de la voluntad como presupuesto del acto administrativo 92
3. Elementos esenciales y accidentales o accesorios 95
4. El elemento subjetivo 95
5. La causa como elemento del acto administrativo 101
6. El objeto y sus requisitos 105
7. La forma: concepto, trascendencia y peculiaridades que reviste en el Derecho Administrativo 106
8. La clasificación de las formas según el Código Civil y el sentido que corresponde atribuir al concepto de forma esencial 111
9. El requisito de la motivación 113
10. Las formas de publicidad: publicación y notificación 117
11. La finalidad 120
12. Las denominadas cláusulas accidentales o accesorias y el contenido del acto 122
CAPITULO IV. EL SISTEMA GENERAL DE LA INVALIDEZ Y LOS VICIOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Sección 1° TEORIA DE LA INVALIDEZ ADMINISTRATIVA
1. Planteo y metodología 129
2. Antecedentes y lineamientos generales del sistema de las nulidades en el Código Civil francés 130
3. Los tipos de nulidad según nuestro Código Civil 131
4. Las nulidades del acto administrativo en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación 134
5. Esbozo acerca de las relaciones entre vicios e invalidez 137
6. Cuestiones liminares de la teoría de la invalidez 139
7. ¿Una nueva categoría? La ilegalidad o arbitrariedad manifiestas como vicio del acto administrativo 147
8. La categoría del sistema de las nulidades fundada en el carácter rígido o flexible de la causal de invalidez 150
9. La aplicación de las clasificaciones precedentes en el sistema de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos 151
10. El control ex oficio de la invalidez 152
11. Efectos de la declaración de invalidez 154
12. Características generales del sistema administrativista de las nulidades y sus diferencias con el régimen que estatuye el Código Civil 156
13. Crítica de la teoría del acto inexistente como categoría de invalidez. Las denominadas vías de hecho 158
14. Conclusiones 161
Sección 2° DE LOS VICIOS EN PARTICULAR
1. La clasificación de las nulidades y la regulación de los vicios en el derecho comparado 163
2. La distinción entre los vicios del acto administrativo según su carácter subjetivo u objetivo 166
3. Vicios de la voluntad 167
4. La simulación 174
5. Vicios en el elemento subjetivo 175
6. Vicios que afectan a la causa del acto administrativo 179
7. Defectos en el objeto 180
8. Vicios de forma 181
9. La desviación del poder 185
10. Invalidez de cláusulas accesorias 188
CAPITULO V. SANEAMIENTO O CONVALIDACION DEL ACTO ADMINISTRATIVO
1. Concepto, trascendencia y terminologías existentes. Aplicabilidad genérica de las nociones del Derecho Privado 193
2. La ratificación: carácter y efectos. Forma del acto de ratificación 195
3. La confirmación. Diferencias con la ratificación. Críticas al concepto: su refutación. Naturaleza y efectos 196
4. Acerca de si la confirmación puede operarse a través de la prescripción del acto 198
5. La conversión como medio de saneamiento 199
6. Su fundamento. Tipo de invalidez objeto de la conversión 201
7. Doctrina que considera a la conservación una especie de saneamiento. Crítica. La invalidez parcial del acto 202
CAPITULO VI. CARACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO RELACIONADOS CON SU VALIDEZ. EJECUCION Y EFECTOS
1. Enfoque liminar sobre los caracteres del acto administrativo 207
2. Origen histórico y sentido actual de las prerrogativas estatales 209
3. La presunción de legitimidad. Noción y fundamentos 210
4. Alcances del principio 212
5. El principio de la ejecutoriedad. Concepto y fundamento 213
6. Continuación. Principales terminologias y nociones existentes en la doctrina comparada 217
7. Amplitud de la noción de ejecutoriedad: el uso de la coacción no constituye la única especie 219
8. La llamada ejecutoriedad impropia. Crítica 220
9. Límites al principio 220
10. La suspensión del acto en sede administrativa 221
11. Sistema de la LNPA en materia de ejecutoriedad y suspensión del acto en sede administrativa. Crítica 222
12. Continuación. La ejecutoriedad y el problema de la interrupción de los plazos en la LNPA 224
13. La suspensión del acto administrativo dispuesta en sede judicial 225
14. La ejecutividad del acto administrativo 231
15. El acto administrativo y su condición instrumental 233
16. Retroactividad del acto administrativo. Casos en que se admite 235
CAPITULO VII. EXTINCION DEL ACTO ADMINISTRATIVO
1. Consideraciones terminológicas y metodológicas acerca de la extinción del acto administrativo. Tendencias actuales 241
2. Concepto de extinción. La llamada "cesación o extinción de efectos" 243
3. Aclaración, rectificación y modificación o reforma del acto. Diferencias con la extinción 244
4. Las causales de extinción en particular. El agotamiento. Lo relativo a la imposibilidad de cumplir el acto 245
5. Extinción que depende de la voluntad del administrado 246
6. Extinción del acto dispuesta por la Administración. Distintos supuestos 247
7. El principio de la irrevocabilidad. Evolución y crisis de la denominada "cosa juzgada administrativa" 249
8. Análisis de la denominada "cosa juzgada administrativa", segÚn la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación 251
9. El sistema de la LNPA. Crítica 266
10. La falta de conexión entre estabilidad y revocación por oportunidad, mérito o conveniencia 272
11. La aplicación de la regla de la estabilidad a los contratos administrativos 273
12. Revocación por ilegitimidad sobreviniente o cambio del derecho. Objetivo 275
13. La revocación por razones de oportunidad, mérito o conveniencia 276
14. Revocación de la autorización para construir: distintos supuestos 278
15. Otros casos de revocación 280
16. Efectos del acto de revocación 281
17. La caducidad del acto administrativo 281
18. Caducidad y mora automática 283
TITULO QUINTO. LA ACTIVIDAD INTERVENTORA
CAPITULO I. LAS PRESTACIONES DE LA ADMINISTRACION O DE LOS PARTICULARES, REGIDAS POR EL DERECHO ADMINISTRATIVO
Sección 1° EL SERVICIO PUBLICO
1. Aparición de la técnica del servicio público. La publicatio y la concepción objetiva como ejes de la noción jurídica 289
2. La llamada crisis de la noción jurídica de servicio público 292
3. El monopolio no constituye el dato esencial de la noción 294
4. La configuración de un concepto sobre el servicio público 294
5. Acerca de los servicios públicos impropios. Las actividades de interés público. Los llamados servicios sociales 297
6. El acto de creación del servicio público 299
7. Competencia nacional, provincial o municipal para crear el servicio público 301
8. El poder reglamentario en los servicios públicos 301
9. Modificación y supresión de los servicios públicos 302
10. Régimen jurídico: reglas generales relativas al funcionamiento de los servicios públicos 302
Sección 2° A GESTION DE LOS SERVICIOS PUBLICOS Y LAS RELACIONES JURIDICAS QUE VINCULAN A LOS USUARIOS
1. Nacionalización de los servicios públicos. Remisión 308
2. Sistemas de gestión de los servicios públicos 309
3. Naturaleza de las relaciones jurídicas entre los usuarios y las entidades prestatarias del servicio 310
4. La admisión de los particulares al servicio público 311
5. Retribución de los servicios públicos 312
6. Fijación de las tarifas: naturaleza jurídica del acto 312
7. Los principios de proporcionalidad e irretroactividad de las tarifas 313
CAPITULO II. LA ACTIVIDAD INTERVENTORA Y SU INCIDENCIA SOBRE LOS DERECHOS PRIVADOS
1. Introducción 319
2. Origen y evolución del concepto de policía 321
3. La acción interventora del Estado: actos de gravamen y actos favorables 324
4. La distinción entre el llamado "poder de policía" y la policía administrativa 325
5. Sobre los límites de la actividad estatal limitativa de los derechos individuales. Lo atinente al fin 326
6. La técnica específica de limitación de derechos privados por razones de interés público. La figura de la delimitación del contenido de los derechos 329
7. Las limitaciones al derecho de propiedad en interés público: restricciones y servidumbres 332
8. Las limitaciones y las técnicas autorizatorias. Autorización y permiso 333
9. Concesión y licencia 338
10. Las cargas públicas: prestaciones personales y reales 339
11. Imposición de deberes en sentido estricto 340
12. El principio del favor libertatis y la necesidad de respaldo normativo para establecer actos de gravamen sobre los particulares 342
13. Las llamadas potestades ablatorias: remisión 343
14. La técnica de los actos favorables: el fomento 343
15. Los medios de fomento 346
16. El fomento de las industrias 348
17. Estructura de las relaciones jurídicas de promoción industrial 349
18. Naturaleza y caracteres de las relaciones de los regímenes de fomento industrial y del acto otorgante de beneficios 352
19. La distribución constitucional de competencias relativa a la acción interventora del Estado 353
CAPITULO III. EVOLUCION DE LOS PRINCIPIOS APLICABLES A LOS SERVICIOS PUBLICOS A LA LUZ DE LOS MARCOS REGULATORIOS Y LAS CONTRATACIONES PUBLICAS
1. La década de las privatizaciones: su significación política y jurídica 361
2. Los diferentes períodos del régimen de gestión de los servicios públicos 364
3. Principales criterios seguidos en la operación privatizadora argentina 366
4. El servicio público como técnica que requiere una constante adaptación a los sistemas y realidades imperantes: la regulación para la competencia 367
5. El servicio público como categoría constitucional 369
6. Evolución de la concepción tradicional 370
7. Los modos de gestión y el régimen jurídico del servicio público 372
8. Quid de la regulación económica 376
9. Sobre la necesidad de separar la función reguladora básica del control 379
10. Los marcos regulatorios: su contenido básico 382
11. El sistema tarifario: diversidad de fuentes. Naturaleza del acto o cláusula de determinación de las tarifas 384
12. El retorno de la concepción contractual en la fijación de las tarifas de los servicios públicos 386
13. El principio del equilibrio económico-financiero de la concesión o licencia y su proyección al derecho del concesionario a la modificación tarifaria 391
14. Técnicas y principios de interpretación de los marcos regulatorios y actos de aplicación 406
15. La responsabilidad de las concesionarias y licenciatarias frente a los usuarios por daños ocasionados por interrupciones del servicio 411
16. El mantenimiento del servicio universal y la transición hacia un régimen más abierto y competitivo 412
17. Excurso sobre la aplicación de dos concepciones básicas del derecho norteamericano: a) La teoría de la deferencia y b) La llamada jurisdicción primaria 414
18. Las sanciones previstas en los marcos regulatorios: tipos de sanciones y principios aplicables. Naturaleza del acto administrativo sancionatorio 416
19. Régimen de los bienes: lo atinente a la reversión en los contratos de concesión o de licencia de servicios públicos. El rescate 418
CAPITULO IV. LA EMERGENCIA Y SU INCIDENCIA EN LOS CONTRATOS QUE TIENEN POR OBJETO LA PRESTACION DE SERVICIOS PUBLICOS
1. Un Estado basado en la legislación de emergencia es la negación de la libertad 423
2. El estado de necesidad como fundamento de la emergencia y la doctrina de la "ética de mínima" 426
3. El problema de los límites constitucionales de la emergencia. Los reglamentos de necesidad y urgencia 427
4. Los principios de la ley 25.561 en los contratos públicos 430
CAPITULO V. LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS
1. Diferentes sanciones que aplica la Administración: las sanciones penales administrativas y su trascendencia 437
2. La distinción entre delitos y contravenciones o faltas: vigencia y ocaso del llamado Derecho Penal Administrativo 439
3. El fenómeno de la despenalización 441
4. La falta o contravención como figura típica del Derecho Penal Administrativo 442
5. Jurisdicción nacional y provincial para legislar en materia de contravenciones e infracciones administrativas 443
6. Principios del Derecho Penal aplicables en materia contravencional 446
7. El procedimiento sancionatorio 456
8. Distintas clases de sanciones penales-administrativas 457
9. Extinción de las sanciones penales de policía administrativa 459
CAPITULO VI. LAS POTESTADES ABLATORIAS Y SU INCIDENCIA SOBRE LOS DERECHOS REALES DE LOS PARTICULARES
Sección 1° LA EXPROPIACION POR CAUSA DE UTILIDAD PUBLICA
1. Introducción: potestades ablatorias, limitaciones y delimitaciones de derechos 463
2. Sobre los antecedentes de la expropiación 464
3. El fundamento del poder de expropiar 466
4. Concepto legal de utilidad pública: su calificación legislativa 467
5. Sujetos de la relación expropiatoria 471
6. El objeto expropiable 473
7. La indemnización expropiatoria como institución de Derecho Público 476
8. Procedimiento extrajudicial 486
9. Procedimiento judicial ("contencioso expropiatorio"). Prescripción 487
10. Plazo de la expropiación (abandono). Expropiación diferida 488
11. La expropiación irregular o inversa 489
12. El derecho de retrocesión y su regulación procesal 491
Sección 2° LA OCUPACION TEMPORANEA
1. Razones para una regulación diferenciada de la expropiación 498
2. Distinción con otras figuras jurídicas (requisiciones y servidumbres) 499
3. Concepto legal. La ocupación temporánea normal 499
4. La ocupación temporánea anormal: requisitos 500
5. Otras cuestiones: situación de los terceros. Prescripción de las acciones 501
Sección 3° OTRAS FIGURAS QUE IMPLICAN EL EJERCICIO DE POTESTADES ABLATORIAS
1. La figura de la requisición 502
2. Otras transferencias coactivas: el decomiso y la confiscación 503
TITULO SEXTO. PROCEDIMIENTOS Y RECURSOS ADMINISTRATIVOS
CAPITULO 1. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
1. El procedimiento administrativo como instrumento de control y garantía del administrado. Control de legitimidad y de mérito, oportunidad o conveniencia 509
2. Proceso y procedimiento. El procedimiento como cauce formal de la función administrativa 511
3. Notas que caracterizan las diferencias existentes entre proceso jurisdiccional y procedimiento administrativo 513
4. Naturaleza del procedimiento administrativo e individualidad de los actos que lo componen. Los actos coligados 514
5. Clasificación de los procedimientos administrativos 515
6. Regulación positiva del procedimiento administrativo. Ámbito de aplicación 518
7. El procedimiento declarativo de impugnación. Recursos, reclamaciones y denuncias 519
CAPITULO II. PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
1. Función y naturaleza de las normas que establecen los principios fundamentales del procedimiento administrativo 525
2. El principio de legitimidad. Remisión 526
3. El principio de verdad material 527
4. El principio de oficialidad 528
5. El informalismo del procedimiento administrativo. Remisión 529
6. El debido proceso adjetivo 530
7. El principio de la eficacia y sus complementos en el procedimiento administrativo 532
8. La gratuidad del procedimiento administrativo 533
CAPITULO III. LAS PARTES EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
1. Quiénes pueden ser "parte" en el procedimiento administrativo. Capacidad y legitimación 537
2. Algunos supuestos de sujeto con capacidad para ser parte en el procedimiento administrativo:
3. La situación de las personas públicas estatales en el procedimiento administrativo 539
4. Continuación: los órganos sin personalidad jurídica 540
5. Intervención de "terceros" en el procedimiento administrativo 541
6. Representación de las partes 542
7. Cómo cesa la representación 543
8. La exigencia de actuar con patrocinio letrado 543
CAPITULO IV. LOS PLAZOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
1. Ambivalencia de significados, concepto y finalidad de los plazos en el procedimiento administrativo 547
2. Obligatoriedad de los plazos 549
3. Naturaleza e irretroactividad de los plazos 550
4. Su cómputo. El llamado "plazo de gracia" 550
5. Prórroga o ampliación de los plazos 552
6. Interrupción o suspensión de los plazos y caducidad de los procedimientos 553
CAPITULO V. ESTRUCTURA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
1. Iniciación del procedimiento administrativo 559
2. Efectos. Formalidades de los escritos 560
3. Instrucción del procedimiento 561
4. Continuación: vista de las actuaciones administrativas 561
5. Restricciones al otorgamiento de la vista 564
6. Recusación de los agentes públicos que intervienen en el procedimiento 565
7. Excusación de los agentes públicos 568
8. Publicidad de los actos del procedimiento. Notificación y publicación 568
9. La prueba. Diferentes medios probatorios en el procedimiento administrativo 571
10. Oportunidad de la apertura a prueba 578
11. El derecho de alegar sobre la prueba producida 578
12. Terminación del procedimiento administrativo 579
CAPITULO VI. EL PROCEDIMIENTO DE IMPUGNACION EN PARTICULAR (RECURSOS, RECLAMACIONES Y DENUNCIAS)
Sección 1° LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS
1. Concepto de recurso administrativo. Diferencias con la reclamación y la denuncia 589
2. Naturaleza jurídica del recurso administrativo 591
3. Recursos administrativos y recursos o acciones contencioso-administrativas. La decisión en el recurso administrativo no tiene sustancia jurisdiccional 592
4. Legitimación para promover recursos administrativos 593
5. Actos impugnables mediante recursos administrativos 593
6. Requisitos formales y sustanciales exigidos para la interposición de recursos administrativos 594
7. Fundamentación de los recursos administrativos 595
8. Efectos de los recursos administrativos 595
9. Apertura a prueba 596
10. La decisión sobre el recurso promovido 597
Sección 2° EL RECURSO DE RECONSIDERACION
1. Concepto. Su naturaleza y caracteres fundamentales 598
2. Actos contra los cuales procede 599
3. Organo ante el cual se deduce el recurso de reconsideración. Plazo para interponerlo 599
4. Los recursos no calificados deben reputarse de reconsideración 600
5. Resolución del recurso: plazo. Denegatoria tácita 600
6. Lo atinente a la posibilidad de interponer reconsideración contra los actos definitivos que agoten la vía administrativa 601
Sección 3° EL RECURSO JERARQUICO
1. Concepto y fundamento del recurso jerárquico 602
2. Organo ante el cual se presenta el recurso jerárquico; plazo 603
3. Requisitos de carácter objetivo inherentes a su interposición 603
4. Continuación: requisitos de carácter subjetivo 605
5. Trámite: intervención de la Pro curación del Tesoro de la Nación. Lo atinente a la mejora del recurso jerárquico 606
6. Plazo para resolverlo. La decisión y la denegatoria tácita 607
Sección 4° LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS CONCERNIENTES A LAS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS Y A OTRAS FORMAS JURIDICAS DE PARTICIPACION ESTATAL
2. Los fundamentos del recurso: control de legitimidad y de oportunidad, mérito o conveniencia, alcance de la decisión 611
Sección 5° EL RECURSO DE REVISION
1. Antecedentes del recurso de revisión en sede administrativa 612
2. Carácter y fundamento del recurso de revisión 611
3. Su regulación por ley o reglamento 613
4. Procedencia del recurso de revisión. Causales que lo justifican 613
5. Plazo dentro del cual debe interponerse y órgano que lo resuelve 614
Sección 6° OTRAS VIAS ADMINISTRATIVAS (QUEJA, ACLARATORIA, RECTIFICACION Y DENUNCIA DE ILEGITIMIDAD)
1. La queja. Concepto y naturaleza jurídica 615
2. Organo ante el cual se presenta. Trámite de la queja 616
3. La aclaratoria ¿es un recurso administrativo? 616
4. Causales que tornan procedente su articulación. Reglas que rigen en la tramitación 617
5. Rectificación de errores materiales 617
6. La denuncia de ilegitimidad. Concepto y requisitos para su procedencia 618