Derecho administrativo. Tomo 1 / Juan Carlos Cassagne.

CONTENIDO
Publicaciones del autor 7
Agradecimientos (con motivo de la 7a edición) 23
Prólogo a la sexta edición 29
Prefacio de la primera edición 31
TITULO PRIMERO. INTRODUCCION
CAPITULO I. EL ESTADO EN EL ORDEN CONSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVO (REALIDAD, NORMATIVIDAD y JUSTICIA)
1. Introducción 41
2. Distintas concepciones acerca del Estado 42
3. Teoría del Estado 44
4. Las causas y los llamados elementos del Estado 46
5. Elementos del Estado 51
6. La personalidad jurídica del Estado. La cuestión de la doble personalidad 51
7. Derecho Público y Derecho Privado: criterios de distinción y consecuencias 54
8. El fenómeno de la interpolación entre lo público y lo privado 58
9. La justicia como fin del Estado. Las formas de justicia: justicia legal o general y justicia particular (distributiva y conmutativa). La justicia social 60
CAPITULO II. LA TRANSFORMACION DEL ESTADO
1. Introducción 67
2. Hacia un nuevo modelo de Estado: el "Estado subsidiario" 68
3. El principio de subsidiariedad 70
4. Los principios que nutren al "Estado social de Derecho" 73
5. El mantenimiento del dualismo "sociedad"-"Estado" 73
6. Sobre las características más relevantes de la transformación del Estado 75
CAPITULO III. LAS FUNCIONES ESTATALES
1. Las funciones del Estado y la doctrina de la separación de los poderes: su significado actual 83
2. La función administrativa: distintas concepciones 85
A) Concepciones subjetivas u orgánicas 86
B) El criterio objetivo o material 87
C) Otras teorías 88
3. Las funciones normativa o legislativa y jurisdiccional en la Administración Pública 90
A) La actividad reglamentaria es de sustancia normativa o legislativa 90
B) La función jurisdiccional de la Administración 90
4. La función gubernativa 98
5. Acerca de las facultades reservadas a los órganos Legislativo, Ejecutivo y Judicial 99
6. Gobierno y Administración 101
7. La concepción institucional sobre la Administración Pública 103
CAPITULO IV. LAS BASES DOGMATICAS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
1. El Derecho Administrativo y las distintas etapas de su evolución histórica 107
A) Origen de las técnicas: el derecho regio. El Estado de Policía 108
B) La etapa del "régimen administrativo". Sus características esenciales 110
2. La ecuación entre Administración Pública y Derecho Administrativo: su ruptura 112
3. Contenido actual del Derecho Administrativo: el problema de su definición 113
4. Las bases fundamentales del Derecho Administrativo contemporáneo 116
A) El Estado de Derecho y el principio de legalidad 117
B) La "zona de reserva de la Administración" como consecuencia del principio de separación de poderes 118
C) El intervencionalismo estatal y el principio de subsidiariedad 120
5. El concepto técnico de potestad: su distinción con la función y el cometido. La potestad y el principio de la legalidad 122
6. El régimen administrativo 124
CAPITULO V. RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
1. El Derecho Administrativo en el mundo jurídico 129
2. El método de interpretación. La llamada integración normativa 130
3. Caracteres del Derecho Administrativo y sus relaciones con otras ramas jurídicas 133
4. Relaciones con el Derecho Constitucional 135
5. Relaciones con el Derecho Penal 136
6. Derecho Penal disciplinario y Derecho Penal ejecutivo 136
7. El Derecho Penal administrativo y el problema de su autonomía 138
8. El Derecho Financiero y la autonomía del Derecho Tributario 140
9. Relaciones con el Derecho Procesal 142
10. El llamado Derecho Municipal 143
11. El Derecho Eclesiástico 143
12. Relaciones con el Derecho Privado 144
13. Derecho Administrativo y Ciencia de la Administración 146
14. La codificación del Derecho Administrativo. Problemas que plantea en nuestro país 147
CAPITULO VI. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
1. El concepto de fuentes del Derecho y sus peculiaridades en el Derecho Administrativo 151
2. Distintas clasificaciones acerca de las fuentes del Derecho 152
3. Jerarquía de las fuentes: la Constitución 154
4. Los tratados y su jerarquía constitucional 156
5. Continuación: condiciones de validez y aplicabilidad de los tratados de integración 159
A) Reciprocidad e igualdad 161
B) El orden democrático y los derechos humanos 161
6. La ley: caracteres y régimen jurídico 162
7. La reserva de ley en la Constitución reformada 168
8. El Modelo constitucional norteamericano y el Derecho Administrativo argentino 170
9. El decreto-ley 173
10. El reglamento 174
A) Fundamento de la potestad reglamentaria 177
B) Clases de reglamentos 179
a) Reglamentos ejecutivos o de ejecución 180
b) Reglamentos autónomos o independientes 182
c) Reglamentos delegados 184
d) Reglamentos de necesidad y urgencia 189
11. Instrucciones de servicio, circulares y reglamentos de organización 194
12. Convenciones colectivas de trabajo 195
13. Principios generales del Derecho 196
14. La equidad 200
15. La costumbre. Clasificación 201
16. Los precedentes administrativos 203
17. El papel de la jurisprudencia 204
18. El valor de la doctrina como fuente del Derecho Administrativo 206
19. Interpretación y fuentes del Derecho: la analogía 206
20. La prelación jerárquica de las fuentes 209
CAPITULO VII. LAS SITUACIONES JURIDICAS SUBJETIVAS
Sección 1°
LOS PODERES O FACULTADES DEL ADMINISTRADO (SITUACIONES JURIDICAS SUBJETIVAS DE CARACTER ACTIVO). EL CARACTER REGLADO O DISCRECIONAL DEL PODER ADMINISTRATIVO
1. Diversos sentidos en que se emplea la palabra derecho. Su sentido propio para el realismo jurídico 213
2. El derecho subjetivo y la concepción voluntarista 215
3. El derecho subjetivo como poder jurídico y la inviolabilidad de los derechos de la persona. Doctrinas negatorias y afirmatorias 217
4. Principales situaciones jurídicas de carácter activo. Potestades, derechos subjetivos e intereses legítimos 219
A) Potestad y derechos subjetivos 219
B) Derecho subjetivo e interés legítimo o directo 220
5. Los derechos debilitados 225
6. El llamado interés simple y su protección. El interés difuso o colectivo 226
7. El amparo constitucional de los derechos de incidencia colectiva 227
Sección 2°
SITUACIONES JURIDICAS DE CARACTER PASIVO
1. Diferentes situaciones pasivas en que se encuentra el administrado frente a la Administración Pública: sujeciones, deberes y obligaciones 228
2. La carga como situación jurídica accesoria de carácter pasivo -Lo atinente a la facultad y al "status"- 230
Sección 3°
EL CARACTER REGLADO O DISCRECIONAL DEL PODER ADMINISTRATIVO
1. Introducción 231
2. Necesidad de despejar la confusión entre la discrecionalidad y el mérito, oportunidad o conveniencia de un acto administrativo 234
3. Distintos tipos de discrecionalidad 235
4. Los conceptos jurídicos indeterminados como técnica de reducción de la discrecionalidad 236
5. La llamada discrecionalidad técnica 237
6. La admisión de un círculo o bloque de discrecionalidad y el control de los tribunales judiciales sobre los actos de contenido parcialmente discrecional 239
7. Reflexiones finales 240
TITULO SEGUNDO
LA ORGANIZACION DEL ESTADO Y LAS EMPRESAS PUBLICAS
CAPITULO I. ORGANOS Y SUJETOS ESTATALES
1. Acerca de cómo se integra y actúa la Administración Pública 249
2. La teoría del órgano 250
3. Los conceptos de órgano, cargo y oficio 251
4. Las relaciones inter-orgánicas 253
5. Distintos criterios para clasificar los órganos 254
A) Clasificación según la estructura del órgano 254
B) Clasificación según la función que cumple el órgano 256
6. La concepción de la persona moral. La personalidad del Estado: su naturaleza jurídica 256
7. El concepto de persona y su clasificación en el Código Civil 260
8. Personas jurídicas públicas y privadas. Criterios de distinción 262
A) La creación estatal del ente 262
B) El fin público 263
C) La existencia de prerrogativas de poder público 263
D) El grado de control estatal 263
9. Personas públicas estatales y no estatales. Principales concepciones formuladas para asignar carácter estatal a una entidad 264
A) Satisfacción de fines específicos del Estado 265
B) Capital estatal 266
C) Encuadramiento del ente en la Administración Pública 266
10. El carácter público o privado de los actos que celebran las entidades estatales 267
11. Entidades públicas no estatales. Caracteres generales 268
12. Personas jurídicas privadas del Estado 269
CAPITULO II. PRINCIPIOS JURIDICOS DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
1. Introducción 273
2. La jerarquía: concepto y consecuencias 274
3. El principio de la competencia. Diferentes concepciones. Crítica 276
4. Competencia y capacidad 278
5. Naturaleza jurídica y caracteres 280
6. Origen o fuente de la competencia 281
7. Clases de competencia 281
A) En razón de la materia 281
B) En razón del grado o jerarquía 282
C) En razón del lugar o del territorio 282
D) En razón del tiempo 283
8. La delegación. Distintas especies. Su procedencia 283
A) Delegación interorgánica 284
B) Delegación entre entes públicos 285
9. Las figuras de la suplencia y la sustitución 285
10. La intervención 286
11. Lo atinente a la denominada delegación de firma. La sub-delegación 286
12. Avocación de competencia. Régimen legal 287
13. Centralización y descentralización administrativas 289
14. Autonomía, autarquía y descentralización 292
15. Descentralización y recentralización 293
16. Tipos de descentralización: funcional y territorial 294
17. Los principios de concentración y desconcentración 295
18. Delegación, descentralización y desconcentración. La llamada imputación funcional 296
19. Conveniencia o inconveniencia de la centralización 297
20. Ventajas e inconvenientes de la desconcentración 298
CAPITULO III. LA ADMINISTRACION CENTRAL
1. Introducción 303
2. El gobierno federal y la distribución de la competencia según la Constitución Nacional 304
3. El Poder Ejecutivo nacional 307
4. Competencia del Poder Ejecutivo 309
5. El Jefe de Gabinete 312
A) La atenuación del poder presidencial 314
B) Articulación de los poderes del Jefe de Gabinete con los Ministros 315
C) La asignación constitucional de facultades privativas al Jefe de Gabinete 315
6. El órgano ministerial: naturaleza y atribuciones 316
7. Las secretarías de Estado y sus sub-secretarías. La organización burocrática 319
8. La organización consultiva de carácter jurídico 320
9. La organización de control 323
10. La Ley de Administración Financiera y los sistemas de control 325
11. Continuación. Ámbito de aplicación 326
12. El control interno de la Administración Pública 327
13. El control externo del sector público nacional 328
14. El control parlamentario 331
15. El Defensor del Pueblo 331
16. De la acción de responsabilidad contra los funcionarios y personas que se desempeñan en las jurisdicciones y entidades controladas 332
CAPITULO IV. ENTIDADES DESCENTRALIZADAS Y EMPRESAS PUBLICAS
1. Aspectos terminológicos. La expresión "empresa pública" 337
2. Distintas formas jurídicas que puede revestir la descentralización administrativa 338
A) Descentralización territorial 339
B) Descentralización institucional 339
a) Entidades autárquicas 339
b) Empresas del Estado 340
c) Entidades descentralizadas atípicas 340
3. Organo competente para disponer la creación de entidades descentralizadas 340
4. La tesis de las facultades concurrentes 342
5. El régimen jurídico de los actos de las entidades descentralizadas y la posibilidad de emitir actos de objeto privado 343
6. La intervención del Estado en el campo de la gestión económica 345
7. El llamado proceso de las "nacionalizaciones" 347
8. Las actividades industriales y comerciales realizadas por el Estado bajo formas jurídicas privadas 349
9. El control administrativo sobre las entidades descentralizadas y sociedades comerciales del Estado 351
CAPITULO V. ENTIDADES AUTARQUICAS
1. Origen histórico de la autarquía 355
2. Autonomía, soberanía y autarcía 356
3. La crisis de la noción clásica y su significado actual 357
4. La crisis del "establecimiento público" 358
5. Condición jurídica y elementos de la entidad autárquica 358
6. Distintas clases de entidades autárquicas 359
7. Organo competente para crear entidades autárquicas institucionales: remisión 360
8. Clasificación de las entidades autárquicas institucionales 361
9. Régimen jurídico de la entidad autárquica 362
10. El control de los actos de la entidad autárquica. Remisión. La intervención 364
11. Modificaciones de su status y órgano competente para disponer la extinción de la entidad 365
CAPITULO VI. LOS NUEVOS ENTES REGULADORES
1. La aparición de los entes reguladores en el escenario de las privatizaciones 369
2. Creación formal de los entes reguladores. Su condición jurídica 370
3. Configuración de los fines u objetivos que persiguen y su interpretación integral a la luz del ordenamiento regulatorio 371
4. Naturaleza de la competencia de los entes reguladores 374
5. Las potestades de los entes reguladores 376
A) Principios aplicables 376
B) Sobre las potestades, en particular, de los entes reguladores 378
6. Las facultades reglamentarias de los entes reguladores y la delegación legislativa 379
7. Los órganos directivos 384
8. Control administrativo y judicial 386
A) Control administrativo: el recurso de alzada 386
B) Control judicial 386
9. La participación pública en el control de los servicios públicos 387
A) Principios constitucionales básicos 387
B) La ley como fuente del derecho de participación pública 389
C) El fundamento de la idea participativa. Ventajas y desventajas 390
D) Tipologías de la participación pública en los entes reguladores 391
a) Derechos individuales y colectivos. La participación de las Asociaciones Defensoras de los Usuarios 392
b) El régimen de audiencias públicas en los entes reguladores 394
CAPITULO VII. LAS EMPRESAS DEL ESTADO
1. Causas de su aparición 399
2. Su tipicidad y condición jurídica: el encuadramiento de la organización administrativa 400
3. Objeto de su actividad: los llamados servicios públicos industriales y comerciales 401
4. Su creación 402
5. Caracteres 402
6. Regulación de sus relaciones jurídicas: principios aplicables 403
7. Relaciones con la Administración Pública y otras entidades: la aplicación de multas 404
8. Régimen de sus actos y contratos. Los reglamentos de contrataciones 405
9. La aplicación a las Empresas del Estado de la Ley de Procedimientos Administrativos 406
10. El personal de las "Empresas del Estado" 407
11. Lo atinente a la responsabilidad de sus autoridades 409
12. El control de sus actos por el Poder Ejecutivo. La intervención 410
13. Transacción y arbitraje. Remisión 410
14. Modificación de sus estatutos y extinción 410
CAPITULO VIII. OTRAS FORMAS JURIDICAS DE INTERVENCION Y PARTICIPACION ESTATAL
Sección 1°
LAS FORMAS SOCIETARIAS
1. Utilización de las técnicas del derecho comercial por el Estado en las formas de personificación 413
2. Crítica a las posiciones que niegan la existencia de empresas estatales personificadas bajo formas privadas 416
3. Consecuencias que se derivan de las posturas negatorias 418
4. La utilización por el Estado de la forma societaria mercantil y el Derecho Público. La Ley Nacional de Procedimientos Administrativos 419
5. Tribunal judicial competente en caso de contiendas 420
6. La participación de las provincias en sociedades estatales 422
7. Conclusiones 423
I. La sociedad de economía mixta 424
8. Antecedentes 424
9. Concepto. Fines que debe perseguir 425
10. Condición jurídica 426
11. Naturaleza de los aportes 427
12. Dirección y administración. Fiscalización. El veto 428
13. Creación de la entidad 429
14. Régimen jurídico: la imposibilidad de que sean declaradas en quiebra. El rescate 430
II. La sociedad del Estado 430
15. Noción y naturaleza jurídica 430
16. Objeto 433
17. Régimen legal: derogaciones al Código de Comercio y aplicación de la legislación administrativa 433
18. La aplicación de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos a las sociedades del Estado y el control de sus actos 434
19. El régimen del personal de las sociedades del Estado 437
III. Sociedades anónimas 438
20. La actuación del Estado y la sociedad anónima 438
21. La sociedad anónima con participación estatal mayoritaria 439
Sección 2°
OTRAS FORMAS DE GESTION
I. Empresas sin personalidad jurídica 441
II. Las corporaciones estatales 442
III. Las fundaciones 442
1. Antecedentes de la política legislativa sobre las fundaciones 442
2. El concepto de fundación. Diferencias con las corporaciones o asociaciones 445
3. La participación del Estado en el acto fundacional y la naturaleza jurídica de la fundación 446
CAPITULO IX. LA ADMINISTRACION DE LAS PROVINCIAS Y MUNICIPIOS. EL REGIMEN DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES. LAS REGIONES
1. Antecedentes 451
2. La autonomía de las provincias 452
3. Atribuciones 453
4. Instituciones y principales características de la organización provincial 454
5. Los órganos provinciales 455
6. Los gobernadores 457
7. La intervención federal 457
8. Los municipios: su trascendencia y fines. Antecedentes históricos 460
9. Su condición jurídica 461
10. El régimen administrativo municipal 464
11. La autonomía de los municipios en la Constitución Nacional y la de la ciudad de Buenos Aires 465
A) Los municipios provinciales 465
B) Principios relativos al régimen de la ciudad de Buenos Aires 466
C) La ley que preserva los intereses del Estado Nacional 468
12. Las regiones 469
TITULO TERCERO. RESPONSABILIDAD DEL ESTADO Y DE LOS AGENTES PUBLICOS
CAPITULO I. TEORIA GENERAL DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO
1. Ubicación del tema y dificultades que se plantean 477
2. El dogma de la irresponsabilidad del Estado 479
3. El proceso hacia el reconocimiento de la responsabilidad del Estado 480
4. La evolución posterior y el predominio de las ideas publicistas 481
5. Clasificación de la responsabilidad patrimonial del Estado: a) civil o de Derecho Privado; b) de Derecho Administrativo 485
6. Especies de responsabilidad patrimonial del Estado regidas por el Derecho Administrativo: a) contractual; b) extracontractual 485
7. La llamada teoría de la indemnización y el fundamento de la responsabilidad del Estado 488
CAPITULO II. LA RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO EN EL CAMPO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
I. La responsabilidad extracontractual proveniente de la actividad ilegítima del Estado 495
1. Diferentes clases de responsabilidad según la función que cumplen los órganos que ocasionan el daño 495
2. La responsabilidad estatal por hechos y actos administrativos ilegítimos. Soluciones de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación hasta el caso "Devoto" 496
3. Interpretación sustentada por la Corte Suprema en el caso "S. A. Tomás Devoto y compañía c/ Gobierno Nacional". Jurisprudencia posterior 498
4. Aplicación del artículo 1112 del Código Civil para determinar la responsabilidad del Estado 502
5. Presupuestos de la responsabilidad por hechos y actos administrativos ilegítimos 503
6. La responsabilidad del Estado por actos normativos o legislativos declarados ilegítimos por sentencia judicial firme: a) leyes inconstitucionales; b) reglamentos inconstitucionales o ilegales. Remisión 505
7. Diversas cuestiones que suscita el ejercicio de la acción tendiente a hacer efectiva la responsabilidad del Estado proveniente de su actividad ilegítima 506
A) La restitución: criterio para establecer la medida de la indemnización 506
B) Acumulación de la responsabilidad extracontractual con la derivada del incumplimiento de contratos administrativos 507
C) Plazo de prescripción de las acciones vinculadas a la responsabilidad extracontractual 508
D) Relaciones entre la acción de nulidad y la de daños y perjuicios 509
II. La responsabilidad extracontractual del Estado proveniente de su actuación legítima 511
1. Distintas especies de responsabilidad 511
2. Presupuestos determinantes de la responsabilidad del Estado por sus actos legítimos. Remisión 512
3. Algunos supuestos de responsabilidad extracontractual del Estado por su actividad legítima 512
A) Por hechos y actos administrativos legítimos 512
B) Por leyes o reglamentos 514
4. Reglas que gobiernan la restitución en la responsabilidad del Estado por acto legítimo 515
5. Prescripción de las acciones tendientes a obtener el resarcimiento de los daños causados por la actividad legítima 516
III. La responsabilidad del Estado por omisión 518
CAPITULO III. SITUACIONES ESPECIALES QUE DETERMINAN LA RESPONSABILIDAD ESTATAL
1. Responsabilidad del Estado por actos jurisdiccionales. Su carácter excepcional 523
2. Distintos supuestos de responsabilidad por acto jurisdiccional. Principio y normas aplicables 524
3. La responsabilidad emergente del ejercicio de los poderes de guerra. Su alcance sobre la propiedad enemiga y la responsabilidad por los hechos de guerra 526
4. La responsabilidad internacional del Estado. Remisión 529
CAPITULO IV. LA RESPONSABILIDAD DE LOS AGENTES PUBLICOS
1. Breves consideraciones metodológicas 533
2. La interpretación del artículo 1112 del Código Civil según la doctrina y la jurisprudencia 533
3. Conclusiones sobre la justicia de la interpretación del sistema que rige la responsabilidad del agente público 536
CAPITULO V. LAS GRANDES LINEAS DE LA EVOLUCION DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO EN LA JURISPRUDENCIA DE LA CORTE SUPREMA
1. Liminar 539
2. Las grandes líneas que exhibe la jurisprudencia de la Corte 540
3. La responsabilidad estatal por actividad ilegítima o ilícita: de la responsabilidad indirecta a la directa 544
3.1. El caso "Devoto" 544
3.2. El fallo dictado en la causa "Ferrocarril Oeste c/ Prov. de Bs. As." 545
3.3. El caso "Vadell": un hito fundamental en la jurisprudencia de la Corte 546
4. La interpretación dinámica del artículo 1112 del Código Civil y su actual función 548
5. Los avances jurisprudenciales de la Corte en materia de responsabilidad por actividad legítima o lícita 551
5.1. Las diferencias de estructura y fines entre la responsabilidad civil y la responsabilidad patrimonial de la Administración por actividad legítima o lícita 551
5.2. El fundamento constitucional de la responsabilidad patrimonial de la Administración por actividad legítima o lícita 553
5.3. Los presupuestos o condiciones que deben reunirse para que se configure la responsabilidad patrimonial del Estado 555
a) El daño y los factores de atribución en el Derecho Civil y en el Derecho Administrativo 555
b) Existencia del daño y extensión del resarcimiento 557
c) Los restantes elementos de la responsabilidad: imputabilidad material y conexión causal 562
6. La responsabilidad por omisión 563
7. Reflexiones finales 566
Bibliografía 569
Principales abreviaturas utilizadas 591